The Yemen Peace Project (YPP), in partnership with Resonate! Yemen and Sana’a Center for Strategic Studies, has published a new report entitled United States Policy & Yemen’s Armed Conflict. The report examines the events leading up to the outbreak of the conflict in early 2015, assesses the successes and shortcomings of US foreign policy before and during the conflict, and presents realistic recommendations for a more peaceful and constructive American approach to Yemen’s crisis. The report focuses on five specific policy areas: diplomatic engagement, military intervention, humanitarian assistance, security and counterterrorism, and assistance to US citizens in Yemen, and it concludes with a set of additional recommendations for constructive US involvement in Yemen’s eventual post-conflict reconstruction effort. You can read the executive summary and priority recommendations below, and download the full report here (PDF). النسخة العربية
Executive Summary
In March of this year, long-simmering regional and political tensions exploded into a full-fledged armed conflict in Yemen, with the Houthi movement and military forces loyal to former president ‘Ali ‘Abdullah Saleh fighting for control of the country’s major cities and key provinces. Arrayed against the Houthi-Saleh alliance are local militias allied with President ‘Abd Rabbuh Mansur Hadi and his government-in-exile, a coalition of Arab states led by Saudi Arabia and the United Arab Emirates, armed elements of the Southern Movement (al-Hirak), army units tied to General ‘Ali Muhsin al-Ahmar and the Islah Party, several powerful tribes, and an assortment of salafi and jihadi factions.
To date, more than 4,300 Yemenis have been killed in this conflict; at least half of these have been civilians. More than 1.4 million civilians have been forced to flee their homes. Most of the civilian casualties are the result of illegal indiscriminate attacks, carried out by both the Saudi-led coalition and the Houthi-Saleh alliance.
Although the United States has not committed combat forces to the conflict, it is playing an important role. On the diplomatic front, the United States has played an important and laudable role in working to bring the warring parties to the table. The Obama administration must now work with Yemen’s neighbors and the rest of the international community to establish secure routes for the delivery of humanitarian aid, push for an end to hostilities, reach an internationally-supported political settlement, and build a comprehensive material and economic reconstruction plan. The US must also work with other members of the United Nations Security Council, which has been circumvented by the Saudi-led coalition, to ensure that any further military intervention in Yemen complies with Chapter VII of the United Nations Charter.
In contrast to its constructive diplomatic efforts, many of the US administration’s other activities and policies are contributing to the perpetuation of the conflict and the destabilization of Yemen. US military and intelligence personnel are supporting the Saudi-led coalition’s ongoing campaign of aerial bombardment, which has violated international humanitarian law by deliberately targeting civilian residences and infrastructure, and by failing to protect civilians from harm.
The United States has also continued to carry out its own airstrikes against suspected members of al-Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP), killing at least 76 people in 2015. US counterterrorism efforts in Yemen have long attracted criticism for their emphasis on “kinetic” tactics—missile strikes and armed assaults on AQAP targets—rather than programs that address the causes and facilitating factors of extremism and violence. As the balance of power within Yemen changes, US strikes risk further destabilizing the situation, and contributing to militant groups’ recruitment efforts.
Yemen was already facing a humanitarian emergency before the present conflict broke out. Today the country is in the midst of a full-blown catastrophe. According to the UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UNOCHA), more than 80% of Yemen’s population is in need of some form of assistance. Millions of Yemenis are suffering from food insecurity and a lack of clean water; famine is just around the corner. Meanwhile, Yemen’s health care system has collapsed, and thousands of Yemenis are dying for lack of access to medicine and treatment. The UN’s emergency appeal for Yemen is only 18% funded. Early in the conflict Saudi Arabia pledged to cover the entirety of the previous appeal; none of the promised funds have been delivered. Both the coalition and the Houthi-Saleh alliance are preventing aid from reaching civilians, in violation of international law. Despite the presence of several US warships in the Gulf of Aden, the US has failed to assist in the evacuation of US citizens and other foreign nationals from Yemen, as required by a recent UNSC resolution.
Priority Recommendations
Diplomatic engagement:
- The US must urge Saudi Arabia and its allies to end their military intervention, and insist that any further international involvement in the conflict adhere to the restrictions of the UN Charter and international law. The US should push for a new UNSC resolution to that end.
- The US must work toward the inclusion of all parties and factions, including nonstate fighting groups, in the peace process. The participation of such groups in negotiations is essential to a lasting peace.
- The US must actively engage with regional actors outside the GCC—most importantly Iran—and with other global powers, with the aims of discouraging proxy support for factions in Yemen’s internal conflicts and creating a regional and international structure of support for an eventual peace agreement.
Military intervention:
- The US must immediately suspend its logistical and technical support for Saudi and coalition airstrikes, which do not meet legal standards regarding the protection of civilians or distinction between combatants and noncombatants, and halt any pending transfers of ordnance or other materiel to coalition states.
- The US must take all measures at its disposal to discourage unlawful attacks against Yemeni civilians, or military actions which place civilians at undue risk.
Humanitarian assistance:
- The US must act immediately to fund the UN’s humanitarian response plan, and to help establish safe routes for the delivery of aid.
- The US must urge Saudi Arabia to deliver the funds it has already pledged for humanitarian assistance, and allow UNOCHA to determine where and how those funds are used.
- The US must urge the Houthi-Saleh alliance, as well as the Saudi-led coalition, to allow the free passage and distribution of humanitarian assistance.
Security and counterterrorism:
- The United States must suspend its targeted killing program immediately, and put in place a system to evaluate the program’s effectiveness, as well as the potential effectiveness of alternative, non-kinetic programs.
- The White House, intelligence community, Department of State, and Department of Defense must establish a counterterrorism strategy prioritizing non-military solutions to long-term challenges.
- The Department of Defense must evaluate the effectiveness of past military aid to Yemen, and tie any future assistance to real institutional reforms.
Assistance to US citizens:
- State Department and military officials must take all possible measures to ensure the safe evacuation of any remaining US citizens who wish to leave the country, and ensure that citizens and their family members who have left Yemen already—many of whom are now in Djibouti, Egypt, Jordan, or elsewhere in the region—are quickly and safely transported to the US.
Additional recommendations are included in the Policy Assessment and Recommendations section of the full report.
سياسة الولايات المتحدة والصراع المسلح في اليمن
ملخص تنفيذي
في أواخر شهر مارس من هذا العام، أفضى التوتر السياسي الإقليمي المتأجج مُنذُ فترة طويلة إلى صراع مسلح شامل في اليمن ضد حركة الحوثيين والقوات المسلحة الموالية للرئيس السابق علي عبدالله صالح الذين يقاتلون في سبيل السيطرة على المدن الرئيسية والأقاليم الأهم في البلاد. وفي مواجهة تحالف الحوثي وصالح تشكل تحالف عربي بقيادة المملكة العربية السعودية ودولة الإمارات العربية المتحدة وعناصر مسلحة أخرى موالية للرئيس الحالي عبدربه منصور هادي وحكومته في الخارج، من الحراك الجنوبي ووحدات مسلحة تنتمي لحزب الإصلاح والجنرال علي محسن الأحمر وعديد القبائل ذات النفوذ وكذا جماعات متنوعة أخرى من فصائل السلفيين والجهاديين.
وحتى الآن، قُتل أكثر من 4,300 يمني في هذا الصراع ، نصفهم على الأقل من المدنيين؛ كما نزح أكثر من 1.4 مليون مواطن. وتعود الإصابات بين المواطنين إلى الهجمات غير القانونية التي لا تفرق بين المقاتلين والمدنيين و المُنفذة من طرفي الصراع، سواءً التحالف العربي أو تحالف الحوثي وصالح. وبالرغم من عدم التزام الولايات المتحدة بأي قوات مقاتلة في هذا الصراع، إلا أنها تعلب دوراً محورياً فيه. وعلى الصعيد الدوبلوماسي، لعبت الولايات المتحدة دوراً هاماً وواضحاً في إعادة أطراف الصراع إلى طاولة الحوار. وعليه، فإن على حكومة أوباما أن تعمل مع دول الجوار في اليمن وبقية المجتمع الدولي من أجل تأمين طرق إيصال المساعدات الإنسانية، وإنهاء الصراع، والتوصل إلى تسوية سياسية بدعم دولي، وكذا وضع خطة إعادة إعمار مادية واقتصادية شاملة. كما يتوجب على الولايات المتحدة أن تعمل مع الدول الأعضاء في مجلس الأمن للأمم المتحدة، الذي تجاوزه التحالف العربي بقيادة السعودية، على ضمان أن أي تدخل عسكري آخر في اليمن سيكون وفقاً للفصل السابع في ميثاق الأمم المتحدة. وفي تناقض مع الجهود الدبلوماسية البناءة، تُساهم العديد من أنشطة وسياسات الإدارة الأمريكية في استمرار الصراع وزعزعة الأمن في اليمن. حيث تدعم الدوائر العسكري والاستخباراتية للولايات المتحدة الضربات الجوية التي يُنفذها التحالف العربي بقيادة السعودية في الوقت الراهن، والتي ارتكبت العديد من الاختراقات للقانون الإنساني الدولي عبر الاستهداف المتعمد للأحياء السكنية والبنى التحتية المدنية وكذا فشلها في حماية المدنين.
في حين استمرت الولايات المتحدة في تنفيذ ضرباتها الصاروخية ضد أعضاء مشتبهين من تنظيم القاعدة قُتل خلالها ما لا يقل عن 76 شخص في العام 2015 م، ولطالما جذبت جهود الولايات المتحدة لمكافحة الإرهاب في اليمن انتقادات لتركيزها على التكتيكات "الحركية" (“kinetic” tactics ) للضربات الصاروخية والهجمات المسلحة على مواقع القاعدة بدلاً من التركيز على البرامج التي تعالج الأسباب والعوامل المؤدية إلى التطرف والعنف. ونتيجة لتغير توازن القوى داخل اليمن، فإن الضربات الأمريكية قد تساهم في زعزعة استقرار الوضع وزيادة التجنيد في صفوف الجماعات المسلحة.وقبل إندلاع الصراع الراهن، كانت اليمن تواجه وضع إنساني حرج، الأمر الذي ترتب عليه حدوث كارثة إنسانية كبيرة في الوقت الحالي. ووفقاً لمكتب منسقية الأمم المتحدة للشئون الإنسانية (UNOCHA) فإن أكثر من 80% من إجمالي سكان اليمن في حاجة لشكل من أشكال المساعدة الإنسانية، ويعاني ملايين اليمنيين من إنعدام الأمن الغذائي والحاجة للمياة النظيفة؛ وتبدو البلاد على حافة الوقوع في مجاعة. في حين شهد النظام الصحي في اليمن إنهيار واضح، فإن آلاف اليمنيين يموتون بسبب القصور في تقديم الخدمات الطبية والعلاجية. كما أن نداء الطوارئ الذي قدمته الأمم المتحدة بخصوص دعم خطة الاستجابة الإنسانية في اليمن لم يتم تمويل سوى 18% منه. وفي بداية هذا الصراع تعهدت المملكة العربية السعودية بتغطية الخطة بشكل كامل؛ إلا أنها لم توفِ بذلك حتى الآن. بينما يعيق كلاً من التحالف العربي وتحالف الحوثي وصالح إيصال المساعدات الإنسانية للمدنيين في اختراق واضح للقانون الإنساني الدولي. وبالرغم من تواجد عدة سفن حربية تابعة للولايات المتحدة في خليج عدن، فشلت الولايات المتحدة في إخلاء المواطنين الأمريكيين والجنسيات الأخرى من اليمن، كما هو مطلوب في قرار مجلس الأمن الأخير.
توصيات متعلقة بالأولويات
التعامل الدبلوماسي: • على الولايات المتحدة حث المملكة العربية السعودية وحلفائها على إنهاء التدخل العسكري، والإصرار على أن يخضع أي تدخل دولي مستقبلي في اليمن لقيود القانون الدولي في ميثاق الأمم المتحدة. وعليه يتوجب على الولايات المتحدة أن تدفع نحو صياغة قرار صادر عن مجلس الأمن بهذا المحتوى. • على الولايات المتحدة أن تعمل على إشراك كل الأحزاب والفصائل، بما فيها من جماعات مقاتلة غير حكومية، في عملية السلام. إن مشاركة كل هذه الجماعات في المفاوضات أمر محوري من أجل بناء سلام دائم. • على الولايات المتحدة أن تعمل بشكل فعال مع اللاعبين الإقليميين خارج دول مجلس التعاون الخليجي، إيران على وجه الخصوص، والقوى الدولية الأخرى للحد من تغذية أطراف الصراع الداخلي في اليمن والسعي لإيجاد إطار إقليمي ودولي يفضي إلى إتفاق سلمي نهائي.
التدخل العسكري: • على الولايات المتحدة تعليق دعمها الفني واللوجستي لضربات التحالف العربي الجوية التي لا تتوافق مع المعايير القانونية فيما يخص حماية المدنيين أو التمييز بين الأفراد المحاربين من غيرهم، وإيقاف أي تحويلات معلقة من الذخائر أو المواد الأخرى لدول التحالف. • على الولايات المتحدة أن تتخذ جميع التدابير المتاحة لديها للحد من الهجمات غير القانونية ضد المدنيين اليمنيين، أو الأعمال العسكرية التي تعرض المدنيين لخطر لا مبرر له.
المساعدة الإنسانية: • على الولايات المتحدة أن تعمل فورا على تمويل خطة الاستجابة الإنسانية للأمم المتحدة، والمساعدة في تأمين طرق إيصال المساعدات الإنسانية. • على الولايات المتحدة حث المملكة العربية السعودية على الإيفاء بما تعهدت به من تمويل لخطة الاستجابة الإنسانية، والسماح لمنسقية الأمم المتحدة للشئون الإنسانية (UNOCHA) بتحدد كيف وأين يستخدم هذا التمويل. • على الولايات المتحدة حث تحالف الحوثي وصالح، والتحالف العربي أيضاً، على تأمين ممر حر والسماح بتوزيع المساعدات الإنسانية.
الأمن ومكافحة الإرهاب: • ينبغي على الولايات المتحدة تعليق برنامجها "القتل المستهدف"" targeted killing" على الفور، ووضع نظاماً لتقييم فعالية البرنامج، فضلا عن الفعالية المحتملة من البرامج البديلة، برامج"غير الحركية""“non-kinetic. • يتعين على البيت الأبيض، ومجتمع الاستخبارات، وزارة الخارجية، وزارة الدفاع وضع استراتيجية لمكافحة الإرهاب وإعطاء الأولوية للحلول غير العسكرية للتحديات طويلة المدى. • ينبغي على وزارة الدفاع تقييم فعالية المساعدات العسكرية السابقة لليمن، وربط أي مساعدة مستقبلية بإصلاحات مؤسسية حقيقية.
مساعدة مواطني الولايات المتحدة: • ينبغي على وزارة الخارجية والمسئولين العسكريين اتخاذ جميع التدابير الممكنة لضمان الإخلاء الآمن لأي من مواطني الولايات المتحدة المتبقين والراغبون في مغادرة البلاد، وضمان نقلهم وأفراد أسرهم الذين غادروا اليمن سابقاً، والذين لا يزالون حتى الآن في جيبوتي أو مصر أو في أي مكان آخر في المنطقة، على وجه السرعة وبشكل آمن إلى الولايات المتحدة.